上虞企事业单位招聘 上虞人才补贴安家费政策2022

无产阶级革命的目的就是建立人民当家作主的政权，实行生产资料公有制、消灭剥削、实现按劳分配。然而，在长达几十年的社会主义实践中，全国吃大锅饭，搞平均主义。改革开放以后，我国逐步改变了平均分配制度，如今，按劳分配，真的实现了吗？
一、按劳分配制度受到多方面扭曲

经过慎重考察，笔者发现，按劳分配尚未充分实现，不仅因为私有制、按资分配，还受到多方面的扭曲，表现如下：

正式工与临时工

正式工与临时工的并存是不争的事实。同一份工作，正式工与临时工待遇截然不同：一、同工不同酬。很多临时工的工资加奖金，只有正式工的三分之一，而所承担的工作量甚至多于正式职工。很多地方，正式工跷着二郎腿，喝着茶，叼着烟，开开会，看看报，扯扯皮，无所事事。而临时工干着最脏、最累的活，连句大声话都不敢说，生怕失去了工作。二、绝大多数临时工没有医疗保险和养老保险。三、工作缺乏稳定性。多数单位未与临时工签订劳动合同，在录用和辞退上有很大的随意性，聘用人员稍有不慎，就可能被辞退，且没有任何经济补偿。四、绝大多数临时工与福利分房、公休假、探亲假、婚产假等无缘，生病、探亲只能请事假，没有工资。五、政治待遇不同，临时工被剥夺选举权与被选举权，也没有年终评优权。六、临时工子女上学难。

潍坊市委宣传部对环卫行业职工现状调查显示，临时工每月工资仅有240元，而正式工每月工资1200元左右。临时工占环卫职工总数的73%以上，大都工作在一线，而正式工大多在管理岗位，工资收入和工作环境真有天壤之别。笔者的一个亲戚先是在一个单位做临时工，工资每月400元，后来送礼托关系终于变成了正式的，还干同样的工作，收入却长了三四倍，这合理吗？这里，哪里有半点按劳分配的影子。在实行了公有制，强调按劳分配的我国，实际上却是大量的临时工养着一大批正式工，这真是可悲、可怕。2002年，我国有机关事业单位人员4500万，国有企业正式员工5000万，也有9400万进城务工人员，临时工已经成为工人的主体，但是他们却承受着极不公平的待遇，这公平吗？这里面的剥削有多大？笔者想起来就不寒而栗。我是一个正式工，我不愿意看到这种差别。
正式工与临时工社会保障的不平等也极为明显。有多少临时工享受正式工的养劳保险、医疗保险、失业保险？如果有，比例是多少？2002年底，我国非农就业人员36870万，但是，参加养老保险、医疗保险、失业保险的人仅为14731万、9400万、10182万。

这与八十年代末的价格双轨制有何区别？这种双轨制难道不是剥削？这里面就没有既得利益阶层？好在，我们还有希望，深圳正在酝酿同工同酬，弱化编制概念，并已提出由财政对各事业单位每年核定一次工资总额，包干使用。我们期待工式工与临时工差别消灭的这一天。

垄断行业与一般行业

2002年，在北京国民经济16大行业中，金融保险业人均工资居各行业首位，为50189元；其次为卫生、体育和社会福利业，人均工资为30271元；科学研究和综合技术服务业处于第三位，人均工资为30143元；电力、煤气及水生产处在第四位，人均工资28111元，教育、文化和体育行业人均工资20299元，为金融、保险业人均工资的52.4%；最低的农林牧渔业人均工资13049元，仅为金融、保险业人均工资的26%。

然而，许多行业的高工资高福利并非由于自身科技含量高、员工素质高，而是由于行业垄断，如电力、电信、烟草、金融、保险、民航、铁路等行业。以银行业为例，我们看到他们拿着各行业最高的工资，住着各行业最好的住宅，享受着各行业最好的福利。他们的高工资是因为他们的员工的素质高，别人干不了吗？不是！80%的银行员工都可以为社会上其他的会计人员所替代。是他们效益好，利润高吗？也不是。据公开的数据，国有银行不良贷款比率为21.38%，四大行的不良贷款将近20000亿，再加上已经剥离给四大资产管理公司的16000亿，总计36000多亿，不良贷款率将近40%。他们说亏损是政策性亏损，不是由于他们经营因素，然而我们则看到，每一笔银行重大亏损业务背后都有着严重的权钱交易、腐败行为。保险业的形势也大体如此，2003年，中国人寿保险把1500亿的包袱甩掉上市了，他们的工资却也是出奇的高。这样合理么？他们为什么亏损了还能发高工资，因为他们手里有钱，尽管不是自己的。他们必须通过降低工资来消化呆坏帐，降低亏损。
很多干部的孩子，不学无术，但因为有个好爹，找了份好工作，可以整日无所事事，吃香喝辣的，这公平吗？我大学同班的同学，分到不同行业或企业的，工资大不相同，相差达几倍，甚至十几倍。能力差别如此之大吗？不象。别人干不了吗？绝大多数不是，绝大多数人都可以互相换换工作。正因为这样，多数学生毕业的时候，首先想到的是找关系，托门子，送礼，找一个好单位，而不是提高自己的能力。说穿了，决定人们收入的，不是你能力有多高，活干得怎么样，而是你岗位的好坏。

地区差异和企业差异

我国自然条件差异很大，经济发展很不平衡，同样的劳动投入其劳动成果也不一样。一个农民在西部沙漠边辛苦劳作一年可能只收1000斤粮食，在东部自然条件好的地方不用费多大力气可能收2000斤粮食。在企业干临时工，生产同样数量同样质量的产品，在西部企业，每月能挣三四百元，在长三角或珠三角就可能挣到七百到一千元，如果到日本去打工，月收入则可达五六千元。这种差异客观存在，于是打工的都愿意上东南去，许多人拼了命要偷渡到发达国家去。可惜，这些地方安置工人的能力也是有限的，许多人找不到工作无奈返乡。这当然也是有违于按劳分配的原则的。这种状况是地方各种条件不同、经济发展不平衡的结果，在发达国家，尽管人员的流动性很强，这种情况也没有避免。

现在，绝大多数企业都已经实行了计件工资制，但是，同样付出，同样产出，由于非自身原因而企业效益不同，员工收入也有很大差异。企业效益好坏取决于很多方面，科研人员要能研制出符合人们需要有竞争力的产品，生产人员要能保质保量的生产，*人员要能快速实现产品的*。但是，一个环节上的不足，就会影响整个企业的效益，其他人员的工资就大受影响。这合理吗？当企业效益好时，想进的人进不来，当企业效益差时，想出的人出不去。这合理吗？如果劳动力市场比较健全，同样的劳动在不同的企业基本相同，不会受企业经营的影响；在所有者不明确、劳动力流动机制没有充分建立的情况下，这种情况不可避免。

劳动成果与收*系不紧

浙江上虞市某企业引进洋设备花了2000万元，仅调试和培训费就花去了70多万。但是负责这条流水线的技术人员周国灿的月平均工资仅有436元，和普通工人工资相当。周国灿对此深表不满，他认为作为一个既有理论知识又有实践经验的技术人才，这样的工资不能体现自身的价值。他与单位就此进行协商，希望能够提高工资水平，未果。这合理吗？

在实行计时工资制，特别是其工作不能完全公平客观量化的党政事业和服务性质的单位，这种现象就更为明显。笔者的一个朋友，在学校工作，教学效果好，科研水平高，比有些教授工作都要好，但是由于工龄低，职称低，收入比教授差了一半还要多，这合理吗？

按权分配

许多干部，工资不高，可是消费水平很高，一日三醉，吸着熊猫中华，家中装修豪华，原因何在？

我国行政职务消费一直由财政大包大揽，许多支出鱼目混珠、公私不分。长期以来，公款吃喝、公款旅游、公待私客、公车私用、公款读书、公款私用、公款送礼等层出不穷。吃的开成办公用品，用的开成资料费，礼品、旅游费开成会务费，假发票、白条比比皆是。有些干部吃、喝、嫖、赌都可以由公家报销，老百姓意见非常大。

中国餐饮业协会公布，2002年全行业营业额超过5000亿元，其中公款消费的比例是20%，达到1000亿元。2003年全国政协一份提案披露：上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元。《海南日报》引述该省公路运输企业的财务分析显示：轿车每万公里的运输成本为8215.40元，而党政机关、团体和事业单位公有轿车的运输成本是每万公里50361元，是运输企业的6.13倍。但是，公车的工作效率却很低，5辆公车仅相当于1辆出租汽车。为什么？公车不“公”是根本原因，在某些地方公务车公用占三分之一、干部私用占三分之一、司机私用占三分之一。以此推之，全国为公车开销的3000亿中，有2000亿被私用了！

由于掌握公共权利，权钱交易、行贿受贿在我们国家成蔓延之势。笔者知道的几件官司，没有一次不送钱的，而且都不在少数，为了打赢官司，双方比着送礼。笔者接触的几次工作安排，也没有一次不送礼的，为了一份稍好的工作，花几万甚至几十万的都有。这不是按劳分配，这是典型的按权分配。民谣唱到：隔一个枪毙一个有漏网的，全部枪毙有冤枉的。当真如此，国将不国。

二、改革思路

（一）充分发挥市场对劳动力的配置作用。

在市场经济的条件下，市场是配置生产要素的基础，各种产品和要素不停流动，要素的所有者都想使自己的要素实现较高的价值，要素的需求者则都想以最小的代价取得各种要素，在流动中，同种产品或要素获得基本相同的价格。资本流动在社会范围内形成了平均利润率，社会劳动在社会各部门之间的分配也是这样。在市场经济中，每个劳动者都要争取实现自身收入的最大化，都要争取较高的工资，他们通过比较来选择职业或单位，每个老板都尽量用最低的工资雇用工人，这种连续不断的选择使同样的劳动获得同样的报酬，使不同的劳动获得不同的报酬，使各个劳动者的工资收入趋近准确地反映他们劳动的质量和数量。

在这里竞争起着决定性的作用，包括企业和企业之间的竞争，劳动者和劳动者之间的竞争，劳动者和企业之间的竞争。劳动者之间的竞争使工资水平降低，企业之间的竞争使工资水平上升，最后劳动者和企业之间的竞争形成一个均衡价格。企业如果把工资水平定得过低，劳动供给就会不足，如果把工资水平定得过高，劳动成本又会过高，通过竞争和比较最后只能选择趋近于社会平均的工资水平；劳动者工资要求如果过低则担心自身劳动不能充分实现，如果过高，又怕找不到工作，通过竞争和比较，最后也只能接受平均工资水平。劳动者和企业共同接受的平均工资水*映了各个行业劳动者的实际素质和各个劳动者实际付出的劳动量。
在西方企业，不管你多大年龄、什么职称、什么学历、原来有何贡献，你应聘什么岗位就拿什么工资。因为成绩只代表过去，以前干得再好也不会给你长工资（因职务提升、岗位调整加薪例外），你这次多干了、干得好就多发奖金，任何人没有老本可吃。而许多国内单位的一贯做法却是有了功劳就给你加工资，吃老本到退休。

（二）彻底打破城乡壁垒、行业壁垒、企业壁垒，实现劳动力的充分流动。

实现市场在劳动力配置中的基础作用，必须彻底打破城乡壁垒、行业壁垒、企业壁垒，保证劳动力在全社会的充分流动。

一要取消针对农民工制定的限制性就业政策，打破城乡壁垒。

要取消针对农民工制定的限制性就业政策，在全国范围内实行平等就业。这就要取消对企业使用农民工的限制，取消专对农民工设置的就业证等各种登记项目，清理各种针对农民工的不合理收费，放宽外来人口进城落户的条件，允许外来人口按职业或者居住地入户，保障外来人口子女公平接受义务教育的权利。

二要坚决取消临时工与正式工的区别，在全国范围内实现同工同酬（同劳动、同产出、同报酬、同待遇）。

临时工和正式工的同工不同酬，是违反法律规定的。《劳动法》第四十六条规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。第72条规定：用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。第16条规定用人单位与劳动者应当签订劳动合同。第45条规定劳动者连续工作一年以上，享受带薪休假。我国《劳动法》根本没有临时工的概念，临时是试用期的意思。《劳动法》第二十一条规定：“劳动合同可以约定试用期。试用期最长不得超过六个月”。

三要在全社会范围内实行公开聘任制，打破行业壁垒和企业壁垒。

我国目前的聘任制前提是在单位内部公开招聘，单位内确实没有符合条件的，才向社会乃至国外招聘，工资、薪酬的标准也已经事先确定。这些措施是当前改革追求稳定的选择，但是其公平、公开、公正程度却很有限，竞争很不充分，最多只能算是单位内部的公平，不是整个社会的公平，没有打破行业壁垒和企业壁垒。

要打破行业壁垒和企业壁垒就要在全社会公开竞聘。招聘时只发布任职条件，岗位职责，单位内部外部一律平等，当求职人员供大于求时，工资、薪酬标准采用竞标的方式确定，以避免暗箱操作，使某些特权人物侵占普通人的就业权力。工资确定方式可以根据单位工作性质采用计件工资、计时工资、岗位工资、项目招标等方式。当劳动力市场基本平衡时，则采取双方协商的方式进行。这样，就能逐渐形成劳动力的合理流动机制，从而在全社会范围内实现同工同酬、按劳分配。当然，推进这一进程，必须根据现实，有序进行，在保证社会稳定的前提下逐步推进。否则，欲速则不达，乱了阵脚，反而什么都得不到。

当前，打破三大壁垒的难点在国有单位。国有单位的负责人只是临时代表，利益与单位利益并不一致。单位负责人没有按市场价值招工的动力，甚至没有按市场价格招工的权利。在当前劳动力严重供大于求的情况下，领导没有必要去砸熟人的饭碗给自己惹麻烦。因此，国有单位聘任过程中，走形式，走过场、任人唯亲的现象非常明显。有意思的是，许多国有单位负责人和员工合力争取多发工资，这种现象根本不符合市场经济的基本规律，原因当然是这些单位的负责人既不是真正的董事长，又不是真正的*。要改变这种状况，或者有大公无私的*人，或者有清晰的产权。我国当前的选择是：大力推进国有企业改革，建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度，改变国家企业国有股一股独大的局面；大力推动事业单位的企业化、股份化；*机关不能企业化，一方面要大力推动领导干部的民选进程；另一方面要大力推进在全社会范围内的公开招考公务员的体制，把公务员的招聘选拔置于全社会的监督之下，坚决避免暗箱操作。

（三）建立全社会的统一的社会保障制度。

全面实行聘任制，实现劳动力的有效流动，必须建立与流动性相适应的养老保险、医疗保险和失业保险制度。

养老保险金、医疗保险由保险公司根据保本原则开办。为了适合劳动力的流动性和工资的多变性，养老保险、医疗保险、失业保险的交纳必须与劳动者每月具体收入脱钩。

养老保险金、医疗保险的交费模式可以建立几个档次。如：养老保险可以是最低生活保障线的1.5倍、2倍、多倍等档次。

社会养老保险实行个体积累，国家按比例补贴的方式。养老保险规格越高，国家补贴越少，比如，对前两档，国家在15年内补贴保费总额的1/3，所需开支以专项税收如所得税、遗产税来专项投入。对于其他档次的不给予国家补贴。由于有国家补贴，就可以调动劳动者特别是农民工等低收入者的投保积极性，用工单位负担也因此降低了近一半左右。

养老保险实行累积缴费制，缴费年限不能太长，如15年；法定退休年龄不能太早，如60岁。保险金额可以按年交纳，劳动者可自愿增加投保时间，每多交一年，养老金增加一定比例，如4.5%，比6.66%低（超过15年后的部分国家不再补贴）。高层次人才由于工资较高，所选养老保险的层次较高，缴费年限较长，年老时一样可以取得较高的养老金。

为了适应劳动者的流动性，应建立全国帐户，使个人在全国各地都可以缴纳，退休时，由全国帐户直接把养老金发到个人帐户。

医疗保险可以在全社会范围内实行大病统筹制度。当劳动者大病时，由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，个人负担一小部分。小病治疗的个人帐户可以暂时不开，企业给员工的小病补贴可以折合在工资里。

在城乡实行有别的失业保险制度和最低生活保障制度，但用工单位在发放失业保险金时必须同等对待。我国2002年享受失业保险的有10182万人，这些人的失业率只有4.2%，在这个范围内失业保险费用并不高，每人拿出每年2―3%的工资就可以正常运行。但是建立覆盖农民的失业保险，就是另外一回事了。我国有各类剩余劳动力近两亿，农民工时工时农，工作极不稳定，大部分农民工在35岁以下，每年工作时间在五到六个月之间，在如此高的失业率基础上进行失业保险，负担相当沉重。所以，只有在农民工*房迁户、成为市民后，才能办理失业保险，享受市民失业保险的待遇。公平起见，如果农民工没有条件*房迁户，就把给城市劳动者的失业保险费直接发给农民工，待其满足条件后，再办理失业保险。

所有劳动者同工同酬同待遇，用工单位必须在工资之外给所有员工同样的养老保险、医疗补贴、失业保险；如果双方事前没有签订劳动合同，或合同中没有关于养老保险、医疗补贴、失业保险的明确约定，员工领取工资时，同时可以要求与工资相挂钩的各项保险费用。

保险费可以在劳动者同意的情况下由用工单位代交，也可以由单位发给个人，由个人交付，如果职工未入保，则与工资一齐领取。劳动者无工作时，养老保险、医疗保险可自愿停交，有条件时再续。

（四）加强党风廉政建设，杜绝灰色收入和黑色收入。

建立货币化职务消费体制。打破平均主义，不搞统一标准，不按行政级别核定职务消费标准，代以岗位工作性质、业务量大小为核定标准，变隐性消费为公开消费，将现金随工资发放到个人，由各人根据工作需要自己安排，超支自付，节余归己。已实行改革地区的实践证明，改革后一般可节约开支二分之一或三分之一。

改革领导干部任用制度。当前干部任命制度最大弊端是重任命轻选举，一些领导干部占据了重要职位，是派系斗争的结果甚至是权钱交易的恶果，没有经过广泛的*选举。权力来自于上级领导的客观现实，致使干部普遍缺乏公仆意识，一些人热衷于走上层路线，互相利用，结党营私、权钱交易。一些领导干部实际上已蜕化为官僚利益的代表、家族利益的代表、黑社会利益的代表。如果真正实行广泛的*选举制度，相当一部分贪官污吏就会在源头上被堵住，即使当选也做不了大恶，一些具有杰出政治才能的人民公仆就会涌现出来，进而提高*和*的威望，真正落实立党为公的政治宣言。

加强领导干部监督制度。不受监督制衡的权力必然走向腐败，只从人治的角度、自律的角度宣传“清官政治”是不可靠的。*是我国的执政党，如果缺乏权力制衡，腐败问题就难以消除，自身问题就难以纠正。监督制衡制度的关键不在于多党制、两院制、三权分立，而在于选举制度、集体领导制度和*集中制。选举就是让人民群众及其代表选举、监督、任命干部，把干部的命运交到人民群众手中，党管干部要表现在保证选举的公正性上，而不是提名和任名干部上。只要选举真实有效，就可以从根本上避免领导集体内部互相勾结，也可以避免不敢监督不愿监督的问题。在*选举基础上的集体领导，为内部监督、平级监督，为领导间的批评与自我批评奠定了坚实的基础，这比外部监督更有效。而*集中制可以保证较高的行政效率，防止互相扯皮。

人才新政版执行以来,企业新引进高级人才、紧缺人才安家补贴和社会事业高层次人才安家补贴仍按原政策要求进行线下受理。
上虞区 安家补贴对象和标准:
对象:
2021年1月1日起,新引进到绍兴且在上虞单位工作(除个体工商户、机关单位、参公事业单位、灵活就业人员外)的高校毕业生、副高职称人员及高级技师、技师。2021年1月1日之前引进的人才需要通过原渠道申请。
注意:人才新政版执行以来,企业新引进高级人才、紧缺人才安家补贴和社会事业高层次人才安家补贴仍按原政策要求进行线下受理。
标准:
1区内企业(金融保险业和区属国有集体企业除外)新引进人才,研究院所新引进全日制本科以上人才,新引进全日制本科以上律师 人才,择优招聘的“双一流”高层次党政储备人才,新落户优质民办医院学校新引进的全职人才,建筑优势企业新引进人才,卫生系统首次新引进到医疗卫生单位(参公事业单位除外)的临床医学类、中医学类、中西医结合类三大类的医学毕业生(定向培养生除外),符合条件给予下列补贴:
上述补贴标准对我区百强工业企业的人才安家补贴按学历、技能层次分别上浮20%。非紧缺专业全日制专科高职人才享受500元/月,为期36个月的安家补贴。
2在虞建筑房地产、金融保险业和国有集体企业、定向招录的县乡机关选调生符合条件,可按下列标准享受补贴:
3其他企事业单位(含民办非企业单位)新引进的副高职称、高级技师、全日制硕士、 “双一流” 全日制本科给予每月 元的安家补贴,补助时间不超过36个月。
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公共财政覆盖农村问题研究报告

「标题注释」为了实际了解当前公共财政覆盖农村情况，客观地研究公共财政覆盖农村的政策，财政部农业司于2003年7月初派出4个调查组赴浙江、陕西、四川、河南进行调研。
「内容提要」本报告首先探讨了农村公共产品的内涵，在此基础上，结合4省典型县的实际调查情况，描述了当前农村公共产品供给严重短缺的现状，探讨了在转型期公共财政覆盖农村的几个基本问题，进而提出了一些可供选择的公共财政覆盖农村的建议。

「关键词」公共财政/农村公共产品/财政支出/研究

实现城乡协调发展、经济社会协调发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放以来，我国国民经济和社会发展有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。因此，实现公共财政覆盖农村，加快农村经济社会发展，不仅对于实现全面建设小康社会战略，而且对于实现中华民族的伟大复兴和整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。

一、农村公共产品的初步界定

公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务，在这个意义上说，农村公共产品和准公共产品的界定同城市一样。然而，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入低积累的弱势群体。因此，农村公共产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由*公共财政覆盖的农村公共产品和公共服务主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层*、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。

二、公共财政覆盖农村现状

从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，中西部地区相对落后，公共财政覆盖范围狭窄，问题比较集中，矛盾比较尖锐。

（一）农村公共基础设施建设方面

中西部地区乡村道路条件较差。近年来，国家加大了对乡村道路的投入，1999―2002年，国家累计投入乡村道路资金315亿元（注：有关乡村道路的资料来自财政部经建司的《情况反映》），除此以外，每年财政扶贫资金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部地区农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5％；还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻，抗灾能力低，路况差。实地调研的中西部三个县中，河南省西平县尚有29个村未通公路，已通的公路路况较差，通村公路硬化率不到30％；陕西省大荔县有93个村未通公路；四川省三台县目前公路未通村408个。

部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难。其中，2423万人是“八七扶贫攻坚计划”遗留下来的，预计2003年年底解决。其余2597万人是近年来由于气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口，这些人口主要分布在中西部地区。实地调研的四个县中，除浙江省上虞市95％以上的农民能够用上清洁的自来水外，中西部地区三个县不仅存在人畜饮水困难问题，西平县有32个村没有解决人畜饮水问题，涉及2万多人；大荔县未解决人畜饮水的村220个，涉及人口33万人，大牲畜7.5万头；三台县目前有102个村6万多人饮水困难，有4个严重缺水村和16个旱山村。除了一部分人饮水困难外，目前中西部地区很多农村饮水达不到清洁饮用标准。农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力较弱。
（二）农村医疗和公共卫生方面（注：全国资料来自财政部社保司“关于农村公共卫生问题”课题报告）

无论是在东部沿海发达地区还是中西部地区，城乡医疗和卫生存在着巨大差距。全国而言，在健康水平方面，农村婴儿死亡率是城镇的4倍左右，孕妇死亡率是城镇的2.4倍，农村人均期望寿命比城市低6岁，农村中一些已经得到控制的地方病、传染病如血吸虫病等发病率出现反弹甚至死灰复燃。在*投入方面，1991―2000年间，*投入农村卫生的支出690亿元，占卫生总预算支出的15.9％，农村卫生投入10年仅增长48.5％。2000年*卫生预算投入比1991年增加的部分只有12.4％用于农村。即使在东部地区的浙江省上虞市，2002年财政预算中用于城乡医疗卫生的人均投入比例也在9：1.农村医疗和公共卫生严重落后具体表现在：一是农村医疗条件差，服务能力低。农民就医主要是村级诊疗室、乡镇卫生院、县级医院。相比较而言，县级医院无论在投入或设备条件方面均远远好于村级诊疗室、乡镇卫生院。村级诊疗室的医疗器材仅限于体温计、血压计等，从业人员中9.2％是小学毕业，67.8％是普通初中毕业，仅能诊治一般小病。乡镇卫生院基础设施条件差，设备陈旧，中西部地区大部分为20世纪60、70年代配备的设备；卫技人员中，本科学历以上的占1.4％，大专学历占9％。二是农村医疗收费相对较高，大病统筹合作医疗步履维艰。1991―2000年农民每人次平均门诊费用和住院费用分别由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分别增长了6.2倍和5.1倍，而同期农民人均收入年均增长7.7％。农民轻易不敢上医院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，极有可能陷于贫困。据问卷调查，四川省三台县卢溪镇农民看病支出占家庭消费支出的5.31％，古井镇为8.14％，鲁班镇为10.91％，我们走访的四川省三台县几户特困户，大多因病所致，大病已经成为农民致贫的主要因素。现在全国只有10％的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。我们实地调研的县（市），只有浙江省上虞市开始了试点。
（三）农村教育方面
我国现行农村教育体制是地方负责、以县为主的体制，长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，中央和省市一级的教育经费主要用于高等教育和城市基础教育，用于农村基础教育的比重很低。2001年，财政预算内农村教育支出738.69亿元，其中，中央财政农村教育支出97.32亿元，仅占13.17％。尽管近年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市一级财政增加了对农村基础教育的投入，但仍然只占很小的比重。据调查，目前农村基础教育的现状：一是教师工资基本解决，硬件设施差距很大。我们调研的县农村中小学教师工资基本解决，适龄儿童入学率接近100％，但学校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后。陕西省大荔县还有危、漏校舍面积3.6万平方米。2001年开始实行“全国中小学危房改造工程”，到2002年底，中央资金支持的25个省、自治区、直辖市以及新疆兵团中小学危房改造资金总量达120亿元，改造D 类危房（最危险的）面积3000万平方米，全国中小学危房比率由改造前的9.6％下降到7.6％。二是基础教育费用较高，农民无法承受。根据对河南、陕西、四川的农户的直接问卷调查，农村子女上学费用是目前农户家庭最大的开支。陕西省大荔县2002年平均农民家庭支出为7869.07元，其中子女上学2714.07元，占35％。宝鸡县2002年农民家庭平均支出为8219.63元，其中子女上学2334.67元，占28％。四川省三台县古井镇接受问卷调查的30户农民中，上学支出占农民家庭消费支出为33.47％，卢溪镇为30.57％，鲁班镇为28.75％。有些孩子因为支付不起学费而中途退学。当地农民说“学校修漂亮了，上得起学的孩子却少了”。三是师资水平低，教育质量不高。目前由于工资、住房及其他条件原因，农村中小学中一些素质高、教学能力强的教师或流向城市，或离开教学岗位，师资队伍整体水平难以保证，升学率低，9年制义务教育的失学率相对较低，进入高中阶段失学率剧增，往往因考分低1分或几分需要缴上万元而失学的现象比比皆是。同时，农村就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有一定经济实力的农民才能参加，而大多数农民因得不到有效的就业技能培训，外出打工或从事非农就业时也只能干一些粗活、重活、脏活，非常不稳定。

（四）农村社会保障问题

尽管民政部正在研究对农村特困户的救助办法，但目前农村最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度只是在一些地区起步。如北京、上海、浙江、山东等已经初步建立了城乡统一的最低生活保障制度，将农村特困人口纳入最低生活保障范围，广西2003年出台了农民工工伤医疗保险制度。但上述地区农村人口只占全国农村人口16.56％，农村社会保障覆盖面非常低。

（五）农业基础设施建设和农业科技进步方面

目前，国家财政对农业基础建设和农业科技进步方面的支持已经体现在各个科目的预算安排上，但投入总量不足，支出结构不合理，有效性不强。既有缺位，也有越位。越位主要是财政供养的农业事业单位人员过多，用于农产品流通领域的支出过多，一些本该由市场调节或由私人部门提供的产品或服务也由*财政负担。而农业科技、农产品质量安全等投入在*财政支出中所占比重很低。

（六）农村基层机构运转方面

县、乡（镇）负债现象严重。实地调查的中西部地区3个县，县、乡、村都存在债务。河南省西平县目前县、乡、村债务累计达2.2亿元，其中乡村债务高达1.4亿元；河南省滑县截止2002年底，历年滚存赤字2212万元，全县债务总计2.9亿元；四川省三台县累计赤字6123万元，全县债务总计11亿元（5倍于2002年县财政收入）。

由于财政困难，中西部地区大多数乡镇党政机构的办公经费标准低，运转发生困难，乡镇干部工资大多是“裸体工资”，并且不能正常发放。

造成目前农村公共产品供给总体质量偏低、矛盾突出的原因是多方面的。首先，现行体制导致城乡社会经济发展二元结构，城乡投入差距明显。我国现行的体制格局是以工业和城市为中心，公共财政资源配置带有特别明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施和教育、医疗、社会保障等。农村的公共产品和公共服务，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较而言，无论是总量水平还是相对水平都是很低的。据初步统计，2001年，全国财政用于“三农”的投入3300亿元，占财政总支出的13％，如果扣除国债资金，占财政总支出的11％左右。实地调研的河南省滑县，总人口为122万人，农业人口为113万人，占总人口的93％。2002年全县人均公共建设财政投入为131元，而农村人均公共建设投入为7.55元，仅相当于人均水平的5.8％。其次，县乡两级财力有限，无力保证农村公共产品的供给。目前对农村公共产品的投入主要由县乡两级*承担，而县乡两级财力困窘，难以提供有力支持。1998―2002年河南省西平县用于支持乡镇农村社会事业发展和生活基础设施建设（不包括农村教育支出）的支出分别是1009万元、1028万元、1171万元、1013万元和1172万元，占财政总支出的比例分别为7％、6％、6％、4.9％和4.5％，呈现逐年递减的趋势。其他各县的情况也大致相同。第三，农村公共产品供给主体错位，财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级*投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级*提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重。如：基础教育、计划生育都是基本国策，涉及整个国家的长期发展和长治久安，属于全国性的公共产品，应该由中央财政和地方*共同承担，但目前这些事权主要由县、乡*以及村承担，中央和省一级负担的比例比较低。第四，税费改革留下的投资缺口暂时还无法弥补。以前，村集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后，从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。按照国家规定每人每年不超过15元的标准和“一事一议”
三、公共财政覆盖农村需要考虑的几个问题

我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，公共财政体制框架尚在完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中有以下几个问题需要认真考虑。

（一）持续工业化和城市化

我国正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我国城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可避免地要发生很大的变化，这是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，公共财政覆盖农村必须适应这一趋势，推动工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，避免从一个极端走向另一个极端。

（二）公共财政覆盖农村的成本问题

我国现有乡镇3.9万个，行政村69.5万个（注：中国农村经济主要数据1978―2002，国家统计局农村社会经济调查总队，2003），按自然村计算，村数更多。如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，国家财政负担不起，而且组织成本和投入成本都很大。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。从日本的“并村运动”和韩国的“新农村运动”实践看，即使在人口密度大于中国的日韩两国，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。

（三）城乡差别的客观存在

从我国的实际情况看，缩小发展不平衡的差距，可以说是“全面小康”最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步得到扭转”。所以，改善农村公共服务，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共服务滞后的问题，逐步扭转“三大差别”，而不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾站等公共事务达到与城市一样的标准，这是不切实际和不现实的。

（四）地区间经济发展水平的差异

我国是一个人口大国，是一个地域辽阔的发展中国家，区域之间经济社会发展不平衡客观存在。2002年，我国东南发达地区的人均国内生产总值已超过1400美元，北京、上海等大城市更超过了3000美元，而西部9省区的平均水平还不到600美元。2001年，我国城镇居民家庭人均消费性支出为5309元，而农村居民家庭人均消费性支出仅为1741元。当浙江省上虞市的农民开始考虑农业现代化和农村城市化时，中西部的西平县、三台县和大荔县的农民还在为吃水用水发愁；当上虞市农民开始追求高品位的精神生活时，西平县、三台县和大荔县的农民还在脸朝黄土背朝天，从土里刨食；当上虞市农民生意开始做到国外时，西平县、三台县和大荔县的农民还守望田野，不知道山外是怎样的世界；当上虞市农民家用电器升级换代，轿车、洋楼进入百姓家时，西平县、三台县和大荔县的农民可能连电都用不上或用不起。东部与中西部地区差异是显而易见的，而且这种差异还有进一步扩大的趋势。因此，在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认东部与中西部地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定东部、中部和西部地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。

（五）财政体制和财力格局

分税制规范了中央与地方的分配关系，调动了中央与地方两个积极性，增强了中央财政宏观调控能力。同时，初步建立了较为规范的转移支付体系，中央对地方的转移支付力度逐年加大。但由于分税制财政管理体制在很大程度上保留了计划经济体制下形成的旧的体制因素，财政体制的不完善使得财力分配呈现出以下特点：一是财力逐级上收，中央和省一级财力在整个国家财力中占有很大的比重，这对加强宏观调控和一定时期内国民经济建设是必要的，但县乡财力薄弱，使得由其承担的农村公共产品无法得到保证。二是1994年的分税制是在当时财政收支包干基数的基础上确定的，带有很大的偶然性和随意性，随着时间的推移和经济情况的变化，这些收支基数的不合理性日益突出，地区间财力差异进一步拉大。四川省三台县为2.1亿元，河南省西平县和陕西省大荔县不足1亿元，与浙江省上虞市的财力水平存在较大的差距。因此，现行财力格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力，客观上也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担，不同地区公共财政覆盖农村的政策选择也应有所区别。对中西部地区而言，*财力的状况决定了这些地区农村公共产品供给要量力而行，尤其不能急于求成。

（六）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾

农村公共产品的有效供给和公共服务的改善，农民生活水平的提高，既有生理意义上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越来越高程度满足的问题，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即“促进人的全面发展”。在我国广大农村，特别是中西部地区农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，不要说实现人的全面发展，就连基本的衣食住行问题也没有完全解决。我国财政经济实力还不雄厚，解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。
四、公共财政覆盖农村的建议
（一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
调整财政支出结构，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。存量调整主要是：重新配置教育、卫生、文化等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；调整压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴；调整*农业管理职能配置，整合农业财政资金，按建立市场经济体制、公共财政体制框架和加入WTO 后的发展需要，重新确立农业财政资金分类，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率。增量调整主要是：认真落实财政预算内教育、卫生、文化、科技等方面的新增支出主要用于农村的政策，2004年比例不少于70％，2005年以后达到80％以上；调整国债资金的投入比例，2004―2005年用于农业农村比例由现在的1/3提高到2/3，2006年以后逐步提高到80％以上。同时，采取税收优惠、贴息等措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。

（二）合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序

国家财力有限决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先序。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

在实际调研中，我们设计了相关问卷对地方*和农民的需求进行了问卷调查。统计结果表明，由于财力不足，近年来县乡*对上级转移支付的依赖性越来越强，县乡财政绝大部分财政支出主要是用于行政事业单位开支和教育开支，农业、农村公共事业只能依靠上级财政的转移支付。在对农户的问卷调查中，我们列出了道路、桥梁等基础设施建设；增加教育投资修建校舍、提高师资力量；减免学生上学费用；解决灌溉用水；增加医疗点、减轻看病负担；开展技术培训；解决收看电视难问题等十一项内容供农民选择。由于各地自然、经济条件不同，农民选择有所差别，但是如果排除区域性差异，农民关注的焦点主要集中在，一是道路、桥梁、水利建设等基础设施建设。河南省农户对此问题的关注率高达100％；陕西省大荔县农户对此问题的关注率达到79.6％；浙江省上虞市农户对此问题的关注率达到52％。

二是减少子女上学费用。河南省西平县高达93.33％的农户对此问题关注；陕西省大荔县87％的农户对此问题关注；陕西省宝鸡县83.3％的农户对此问题关注：浙江省上虞市80％的农户对此问题关注。三是增加教育投资修缮校舍和提高师资水平。河南省农民对此关注率达到92.22％；陕西省宝鸡县农民的关注率达到88.9％；浙江省上虞市农户的关注率达到80％；陕西省大荔县农民关注率达到63％。四是增加医疗点，减轻看病负担。陕西省宝鸡县农户对此关注率达到90.7％；河南省农户的关注率为72.22％；陕西省大荔县农户对此关注率为70.4％；浙江省上虞市农民对此关注率达到61％。五是帮助发展生产、开展技术培训等。
（三）在政策设计上要留下城乡协调发展的接口
使农村居民享受国民待遇，享受同城市居民一样的公共服务是经济社会发展的长远目标，这就意味着最终形成城乡统一的公共产品和公共服务的制度安排。然而，这一目标的实现是一个逐步推进的过程，这就要求在最初的关于农村公共产品供给的政策设计方面考虑未来城乡政策统一的需要。